2017年3月，环保部等四部委联合京津冀豫鲁晋六地政府联合印发《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，将“2+26”城市列为北方地区冬季清洁取暖规划首批实施范围。2017年也是国务院颁布的《大气污染防治行动计划》的收官之年，因此京津冀地区的雾霾治理更是令人关注。在这些政策的推动下，“2+26”城市开始了大规模的“煤改气”行动。事实上，“煤改气”并不是一个新政策，在2015年的时候，全国多地就陆续开始实施了“气改”计划，但效果并不理想。客观而言，此次政府主导下的“煤改气”引起了诸多的争议。

“煤改气”引发“气荒”

从中央到地方，我国早已下定治理大气污染的决心，未来的冬季将不再是雾霾的集中季。冬季重污染天气“削峰”工作，正在加速推进。作为北方雾霾的重要来源，冬季取暖的散煤燃烧自然在整治之列。2016年10月，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组第七次会议后，国家陆续在京周边设立“禁煤区”。同时，各省市也都开始大力推进“煤改气”工程。

2017年，在环保重压之下，各地掀起了“煤改气”热潮，随着冬季保供期来临，天然气供应形势愈发严峻，采暖季来了，却出现“气荒”的尴尬情形。每年的11月15日前后是中国华北地区开始采暖供暖的日子，但2017—2018年采暖季，华北很多城市和农村居民至今还在零摄氏度以下的寒冬中等待着暖气的到来。这是因为一个席卷华北的大工程——“煤改气”，出现了未按时完工和无气源供应的窘境。

由于工期太赶等原因，许多地区没有按时完成“煤改气”的施工改造，河北、山西、山东、陕西等多地出现“煤改气”工程接续不上、无法正常供暖导致群众受冻的情形。在华北农村，冬天取暖烧的散煤是主要的大气污染源之一。为在2017年这个“大气十条”第一阶段的收官之年和考核之年，完成北京市年均PM2.5浓度降至60微克/立方米等目标。随着“煤改气”等工程的推进，近期部分地区出现了一些天然气供应紧张、价格上涨的问题。

目前，部分地区LNG的价格甚至达到了9000元以上，相当于每立方米价格为6.5元，这可以视为增加天然气供应的边际成本。而居民供暖的门站价格仅为2元/立方米，工商业的门站价格为3元/立方米左右。价格的倒挂，导致了天然气供应缺乏增加供给的积极性。此外，我国天然气储气设备的设施基础还十分薄弱。目前我国的储气库还不到20座，有效储气量仅占天然气消费的2%左右，远远低于16%的国际水平。因此，大规模推行“煤改气”，气源短缺的问题已严重凸显。

激进“煤改气”背后的动因 

据河北省发改委2017年10月23日下发的《十九大和迎峰度冬期间煤电油气运要素保供方案》(下称《保供方案》)称，“当前各市推进气代煤热情高涨，各市上报的计划改造户数超出省下达任务量近100万户，严重超出气源的保供能力。”11月7日，河北省政府新闻办举行的“河北省大气污染治理和节能减排工作”新闻发布会上，河北省住房和城乡建设厅党组成员、省城镇化工作领导小组办公室副主任于文学介绍，截至10月底，全省共完成“双代”验收通气通电户数233.9万户，与原计划180万户相比，超额完成近30%。环保部环境规划院大气环境规划部副主任雷宇认为，地方超额、超前完成上述《供保方案》的原定任务，其动力可能是因为财政补贴和政绩冲动，“国家目前对煤改气、煤改电有支持，未来的补贴支持政策尚不明确，有些地方希望趁着有补贴加紧推进。另外有些地方可能认为干得多有政绩，干得少要挨批，因此争取超额完成任务。”

中央财政的确对2017年华北地区的“煤改气(电)”工程投入了巨额财政补贴。据2017年5月财政部、住建部、环保部等联合发布的《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》中规定，在3年的“煤改气”试点示范期间内，中央财政按照城市规模分档予以补贴，其中直辖市每年安排10亿元，省会城市每年安排7亿元，地级城市每年安排5亿元。如此，在“2+26”城市群中，直辖市、省会城市、地级市每年分别可以获得20亿、28亿、110亿元的中央财政支持，28个城市每年可获得中央财政奖补158亿元，3年总共474亿元。

据上述河北省发改委《保供方案》，按照河北新增“气代煤”用户220万户(含2016年未完工的40万户)测算，预计迎峰度冬期间全省天然气需求约65亿方，同比增加约30亿方。按此计算，去年迎峰度冬期间河北省天然气需求量约为35亿方。2017年10月31日，河北省环保厅厅长高建民表示，河北省经与“三桶油”等供应商对接，已基本落实了2017—2018年采暖季65亿立方的气源供应，基本上能够保障“煤改气”后居民用气需求。这65亿方中，仅中石油一家公司就给河北安排了50.2亿方，同比增长58%。

但计划还是没赶上变化。在上述12月11日的媒体座谈会上，河北省发改委能源局综合处副处长梁义科表示，2017年河北省对天然气的需求可谓“前所未有”，按照河北省发改委的摸底测算，在2017—2018年采暖季需要耗费天然气大约82亿方，如果加上其他的工业用气，至少需要110亿方。也即是说，2017年采暖季河北省天然气的需求量将同比增长234%，以65亿方的供给量算，目前该省天然气缺口高达26%。在河北省的8个京津冀大气污染传输通道城市中，目前已经有石家庄、保定、邢台、衡水启动了应急预案或限气措施。不仅是华北，据《湖北日报》12月8日消息，受华北地区“煤改气”、清洁供暖等因素影响，就在华北几省市天然气供应告急的时候，湖北地区的天然气供给也受到了较大影响，气源日渐紧张。

“煤改气”到底改什么? 

实际上，对2017年冬季气象预报进行分析，京津冀地区的雾霾天气的确有所减少，这自然与“煤改气”是分不开的。但京津冀地区特殊的地理位置与气候条件，本身也不利于雾霾的扩散。即便是河北省超标完成了“煤改气”计划，但农村地区的散煤取暖还是普遍存在的。因此，对于“煤改气”而言，需要改的就是散煤取暖问题。在2017年11月，清华大学环境学院、国务院发展研究中心发布了《2017年中国散煤治理调查报告》，在这份报告中指出，在河北、山西、天津、山东等农村及城郊区域，散煤取暖还是普遍存在。因此，报告建议，要对散煤取暖严加控制。事实上，全国每年散煤的消费量达到了近8亿吨，其中京津冀地区占到了很大一部分，如果这部分散煤完全能够用天然气来取代，那么京津冀地区的PM2.5的浓度将会下降8微克/立方米。

但散煤治理是极为困难的。清华大学环境学院张强教授表示，所谓散煤指的是除了电力及工业的集中用煤之外的煤炭，包括各类小锅炉、小作坊、居民生活与取暖、部分服务业使用的煤炭。我国每天的集中利用率并不是特别高，只有60%左右。在散煤利用中，民用散煤、工业小锅炉、工业小窑炉各占三分之一，采暖中的散煤占到了民用散煤的大多数，每年耗费2.2亿吨，基本上是在农村地区、城乡接合部。散煤主要是灰分、硫分含量高的劣质煤，在燃烧过程中往往没有脱硝、脱硫、除尘处理，采取直接燃烧、直接排放，点多面广，因此污染严重而且难以监管。环保部在2016年的时候，对京津冀农村地区销售的散煤进行质量抽验时发现，散煤的质量较差，污染物严重超标，其中北京地区的超标率达到了20%，天津地区的超标率超过了26%，而河北邢台、衡水等地的超标率超过了38%。研究表明，燃烧1吨的散煤，其排放的大气污染物是电煤的10倍以上。这也是京津冀地区一到冬季就污染超标的重要原因，在部分时段或特殊的天气情况下，散煤燃烧所排放的污染物甚至超过了机动车尾气、工业废气的排放量。

在散煤替代的过程中，还需要在不增加农民负担的基础上提升农村建筑物、炉具的能效，这样可以大大节约替代能源使用率的30%。就2017—2018年采暖季中“煤改气”行动看，京津冀地区“2+26”城市中完成的改造行动，可以替代燃煤1000万吨左右，在这个过程中也淘汰了工业小锅炉5万台，基本上实现了京津冀地区周边1万平方千米的禁煤区域。从成本上考量，“煤改电”取暖的成本约为散煤燃烧的4~5倍，“煤改气”取暖的成本比“煤改电”稍微低一些，但也是散煤成本的2~3倍。因为无论是“煤改气”还是“煤改电”，在改造的过程中并不仅仅是取暖设施及燃烧设备的改造与淘汰，还包括电网建设、燃气管道铺设等成本在内。在这个过程中，要降低成本，必须提高农村建筑物、炉具的能效，进而降低单位面积内替代能源的使用量，进而从整体上降低成本。农业部农业生态环境与资源保护中心的李敬明研究员认为，在“煤改气”行动中，需要考虑到农村地区的实际情况，不能简单采取一刀切的手段。2017—2018年采暖季，部分地区急于求成，以激进的手段实施“煤改气”，不但增加了政府负担，同时也增加了农民负担，导致政策在实施过程中农民的对抗心理严重。在河北部分农村，有很多农民宁愿不要政府补贴，也要坚持烧煤取暖。对于农民而言，采暖成本的增加是个不小的负担。由此，在气、电价格相对较高的情况下，既要保证减少污染还能够不导致能源的浪费，唯一的办法就是提升能效。张强教授表示，如果在华北、东北、西北产煤区的农村，按照当地的煤炭类型与质量，使用专门的节能炉具;在东北、华北、西北的山区使用低排放的生物质炉具，这样完全可以不实施“煤改气”“煤改电”。

“煤改气”该如何改? 

对于散煤取暖模式的改造，各地也应该按照各地的资源、气候等条件来因地推进，不宜采取一刀切的方式，只有做好因地制宜，才能保障清洁能源的持久运行，也才能确保环境效益的持久发挥。中国环境科学院柴发河研究员表示，在散煤治理过程中可以分为三个阶段:第一，要严格控制散煤的使用率，大力推进替代清洁能源，逐步淘汰落后的采暖炉具，在城乡接合部这些地区可以采取集中供暖，避免居民使用散煤取暖。第二，逐步提升清洁能源的使用比例。第三，待条件成熟之后，再完全实行无煤化。整体而言，无煤化不能操之过急，必须循序渐进稳步推行。

当然，在部分地区还可以充分发挥各地的资源、技术优势，并不一定要完全推行“煤改气”，一样可以实施无煤化。河北雄县具有充分的地热资源，号称“中国温泉之都”，全县大约60%的面积地下蕴含着丰富的地热资源。因此，雄县在冬季采暖的时候，通过地热资源来取代散煤已有7年的历史，并取得了较好的经济社会效益，每年相当于减少了100万吨的标准煤，已经成为河北县级行政区少有的无煤区。

正如环保部在2017年12月4日向京津冀周边“2+26”个城市下发的文件——《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》(以下简称《散煤综合治理函》)所言，各地政府应当立足本地的资源禀赋、经济发展水平及居民取暖习惯，因地制宜地推进散煤治理模式，气、电、柴等均可以使用。在散煤替代及治理过程中，各地的思路应该更加开阔一些，地热、生物质能、工业余热等均可以作为替代方式，天然气并非唯一替代方式。柴发河认为，当前我国农村地区的能源基础设施还比较薄弱，有些暂不具备清洁能源替代的地方，可以采取优质煤取暖或是使用节能环保替代炉具来实施过渡，这同样能够减少污染物的排放。2017—2018年采暖季，从京津周边边“2+26”个城市看，散煤治理之所以效果不佳，“煤改气”只是表面成功，在很大程度上是受到资金的束缚。地方政府通过“煤改气”从中央领取了补贴，但相应的配套资金没有到位，社会上的融资更是无法落实，由此导致了“煤改气”过程中出现了偏差。李敬明认为，散煤替代是一个持续性的工程，在短期之内是难以实现完全落实的。只有从政策、能源供应量等方面对此有充足的保障，环境效益才能持续。

怎么办，不“改”了？当然要改，但是一定要认识到在中国独特资源禀赋的情况下，完全的“去煤化”并不现实。能源转型同社会转型一样，均要从实际出发，不能一刀切，更不能冒进。正如，《散煤综合治理函》中所指出，“进入供暖季，凡属(“煤改气”“煤改电”)没有完工的地方，继续沿用过去的热煤取暖方式或其他方式，确保群众温暖过冬为第一原则。”