2019年国家管网集团成立后，中国天然气市场格局发生了根本性变化。三大石油公司管道运输和天然气销售捆绑经营模式被打破，管网公平开放和“X+1+X”的竞争性天然气市场逐步建立。在这种背景下，国家发改委近日发布《天然气管道运输价格管理办法（暂行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（暂行）》，取代2016年《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》。与2016年两个试行办法相比，2021年两个暂行办法最主要的变化就是从“一企一价”转变为“一区一价”。

为什么要实行“一区一价”

我国天然气市场发展初期，大部分地区只能由单气源或者单主体供气，天然气管道运输价格实行的是“一线一价”，价格主管部门为每条天然气管道核定价格。2016年试行办法实行“一企一价”，价格主管部门以企业法人为单位，按照准许成本加合理收益的方法核定每个管道运输企业的准许总收入，然后用准许总收入除以总周转量，确定企业的管道运价率，适用于该企业所属的所有天然气管道。“一企一价”使得管道运营企业可以在不同管道之间实现交叉补贴，有利于提高单个管道项目的风险承受能力，鼓励企业投资成本较高的新管道建设，促进不同管道运营企业之间的竞争。理论上来说，企业规模越大、运营管道越多，交叉补贴的可能性越大，风险承受能力越强，市场竞争力也就越强。

然而，由于天然气管道的自然垄断属性、运营主体较少、网络化程度低等原因，管道之间实际上缺乏竞争。出于对不同区域价格承受能力、特定项目投资核算等方面的考虑，三大石油公司均成立了多个具有独立法人资格的子公司或财务独立核算的分公司，甚至一条管道就成立一家独立的管道公司，“一企一价”实际上与“一线一价”并行存在。在国家管网集团运营之前，全国跨省天然气管道存在多达19个不同的运价率。同一区域不同管道的运输价格不同，不仅增加了管道运输价格管理难度，而且妨碍天然气市场公平竞争。很显然，谁能够抢得低价的管道运输服务，谁就可以在天然气销售市场获得巨大的竞争优势。历史上，美国石油大王洛克菲勒就是依靠运输成本优势迅速垄断了整个美国石油市场。

两个暂行办法采取分区定价、按路径形成价格的方法，以宁夏中卫、河北永清、贵州贵阳为主要节点，将国家管网集团经营的管道划分为西北、东北、西南及中东部4个定价区域，实行“分区定价、一区一价”。同一定价区域内所有管道企业都执行同样的管道运价率，有利于建设公平、开放、竞争的天然气市场，并统筹兼顾不同地区之间经济发展水平和价格承受能力的差异。

“一区一价”如何确定

标杆定价。2019年国家管网集团成立后，原属三大石油公司的跨省天然气管道基本上全部纳入了国家管网集团。虽然并没有法律规定包括三大石油公司在内的其他企业不可以建设运营跨省天然气管道，但出于“全国一张网”的考虑，国家管网集团应该是建设跨省天然气管道的主要力量。因此，与2016年试行办法不同，两个暂行办法明确规定其适用于确定国家管网集团经营的跨省天然气管道运输价格，其他市场主体经营的跨省天然气管道按照国家管网集团价格执行。今后，国家管网集团的价格就是标杆价格，其他企业经营跨省天然气管道的，直接执行国家管网集团的价格。

分区定价。两个暂行办法仍然沿用了“准许成本加合理收益”定价方式，即先确定管道运营企业的准许成本、有效资产和准许收益率，计算出准许收益，然后准许成本、准许收益、税金相加计算出管道运营企业的准许总收入。但是在“分区定价、一区一价”模式下，价格主管部门参考各价区监审期间最末一年的实际收入比例等因素，将准许收入分配至各价区。两个暂行办法还规定，在各价区间分配准许收入时，适当考虑管道建设运营成本、未来投资需求和地区经济发展状况等因素。由于管道运价率=准许总收入÷总周转量，准许总收入越高，管道运价率也就越高。相信准许收入在各价区之间分配时会比较照顾西北、东北、西南三个价区，中东部价区管道资产收益率会高于其他三个价区，进一步调动企业在中东部投资建设天然气管道的积极性，促进管网互联互通。

准许收益率动态调整。两个暂行办法沿用了2016年试行办法中8%准许收益率，但是明确规定8%并不是一成不变的，将来会根据国家战略要求、行业发展需要、用户承受能力等因素进行动态调整，体现了天然气管道运输价格管理充分适应我国天然气市场不同阶段的发展需求。

按路径确定价格。两个暂行办法规定，国家管网集团应当与所有用户签订管道运输合同，并根据价格主管部门制定的运价率，以及天然气入口与出口的路径和距离，明确管道运输费用。也就是说，在签订合同之前，只有管道运价率是确定的，特定入口与出口之间的运输价格会因选择的路径不同而不同。举例来说，在甲地与乙地之间有A、B两条管道，B管道距离较远，用户在签订合同时需确定通过哪条管道运输，通过B管道运输的用户需支付较高的管道运输费。由此，下一步管容分配规则对于市场参与各方将非常重要。

成本监审方面的变化

管道资产折旧年限从30年改为40年。2016年试行办法把管道运输企业固定资产分为四类，即天然气管道、通用设备及设施、房屋、建筑物和其他，折旧年限分别为30年、12年、30年及按有关财务规定。两个暂行办法进一步细化了管道运输企业固定资产分类，明确了各类资产折旧年限及残值率，其中天然气管道折旧年限从30年改为40年，办公用房折旧年限从30年改为50年，其他设备设施折旧年限从12年改为15年到25年不等。延长折旧年限，有利于降低计算准许收入时的准许成本，从而降低管道运价率，释放改革红利。

管道弃置、封存费及承担国家应急保供任务而发生的储气服务费纳入定价成本。管道弃置、封存费用并非当期发生的费用，而是在管道因服役期满、闲置需要拆除或封存时发生的费用。这部分费用是否纳入定价成本，在2016年试行办法中没有明确，在两个暂行办法中作为其他费用被明确列入输气成本。国家管网集团除提供管道运输服务，同时也拥有储气库、LNG接收站等资产，提供储气服务、LNG接收加工服务。根据两个暂行办法规定，国家管网集团应当单独建立账目，单独核算管道运输业务成本和收入，储气服务、LNG接收加工服务成本不得计入管道运输成本。但是国家管网集团为承担国家要求的应急保供任务而发生的储气服务费用，最终受益者是全体管道天然气用户，因此两个暂行办法把这部分费用纳入输气成本，由全体用户分担，更为合理。

（作者系中国石油大学（北京）油气政策与法律研究中心主任）