文 | 张国生　王小林　朱世佳 

国家油气战略研究中心

摘　要：自20世纪50年代以来，我国油气发展经历了4次重大战略转型，极大地推动了油气工业的发展，使我国由贫油贫气国发展成为油气生产大国，并在海外建成五大油气合作区。我国能源安全的核心在油气，短板也在油气。21世纪以来，我国油气对外依存度大幅攀升，油气安全风险大增，亟需大力提升国内油气勘探开发力度，发挥国内油气供应的“压舱石”作用。系统梳理分析了我国油气发展战略演变历程，认为新形势下实施“稳油增气”战略是保障我国油气安全的现实选择，建议“十四五”期间将“稳油增气”上升为国家能源战略，并就推动我国原油产量2×10⁸t长期稳定、天然气产量持续增长，提出未来我国油气发展战略部署；在用海用地、技术创新、体制机制及财税政策等方面提出保障措施与建议。

关键词：能源安全；国家战略；稳油增气；勘探开发；发展路径

进入21世纪，随着国民经济持续快速发展，我国油气需求增长速度远超国内生产增速。2014年以来，随着国际油价低位波动震荡，以及我国资源禀赋变差，国内原油产量大幅下滑，天然气产量增速放缓。与此同时，我国油气对外依存度迅速攀升，2019年分别超过70%、40%，油气安全问题引起国家领导人高度关注。当前，世界百年未有之大变局在加速演进，油气领域博弈加剧，我国能源安全面临严峻复杂形势。面对新挑战，我国油气发展须明确新的战略引领，以推动行业高质量发展，保障油气供应安全。

1　我国油气战略演变及对行业发展的重要作用

建国以来，针对不同历史阶段油气发展面临的主要问题与矛盾，我国制定了相应的油气战略，推动油气工业实现从小到大、由弱到强的蜕变。总体而言，我国油气工业发展经历了4次重大战略转型。

1.1　20世纪50年代末石油勘探“战略东移”， 推动了我国石油工业大发展

新中国建立初期，石油工业偏居西北一隅，只有玉门、延长、新疆和四川4个油气生产基地，油气勘探发现少、产量低，到1957年，全国石油产量仅为85×10⁴t，远远不能满足经济社会发展需要。中国是不是贫油国，是继续开发西部还是转而探索东部，是坚持勘探天然油还是重点发展人造油等，成为决定石油战略方向的重要问题。

1958年2月，邓小平听取石油工业部汇报，在谈到“二五”计划重点勘探地区时指出：“石油勘探应从战略上考虑问题。第一个问题就是选择突击方向，不要十个指头一样平，要排一个次序，对松辽、华北、华东、四川、鄂尔多斯5个地区要好好花一番精力研究考虑。在第二个五年计划期间，东北地区能找出油更好。”石油工业部、地质部迅速组织落实，勘探重点开始向东部经济、交通发达地 区进行战略转移。

1959年9月，松辽盆地勘探获得重大历史性突破，发现并快速建成大庆油田。1963年全国产量突破600×10⁴t，基本实现石油自给。20世纪60—70年代，渤海湾地区石油勘探也获重大突破，发现了胜利、大港、辽河、华北等一大批油田。全国石油产量快速增长，1978年突破1×10⁸t，实现了石油工业大发展 。

1.2　20世纪80年代以来形成“海洋开发”战略，海域油气成为我国油气发展重要组成部分

20世纪60年代以来，海洋油气成为全球油气开发的热点领域，产量保持快速增长态势 。改革开放初期 , 我国海上油气勘探开发刚刚启动，没有探明储量和产量。针对我国海洋油气勘探开发滞后的情况，1982年中国海洋石油总公司成立；国务院颁布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，我国海洋油气勘探开发进入了一个较快发展时期。

80年代以来，我国海域勘探依靠对外合作和自营并举两条腿走路，不断开拓海洋油气资源，石油产量快速上升，由1985年的8.5×10⁴t上升至2019年的4165×10⁴t，海上石油产量已占全国石油产量的1/5，确保我国原油产量由1×10⁸t迈进2×10⁸t大关。党的十八大报告指出，“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。这是我国首次将海洋战略纳入国家战略中。十九届五中全会通过《中国中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标的建议》，提出“加大壮大海洋装备产业，瞄准深海前沿领域，实施国家重大科技项目，提高海洋资源开发保护水平”。

1.3　20世纪90年代初实施“稳定东部、发展 西部、油气并举”战略，我国成为世界油气生产大国

20世纪80年代末期，我国陆上东部老油田原油产量占全国比例超过90%，开始向油田开发后期演化，占总储量近2/3的主力油田进入高含水后期，石油产量出现下降趋势；而西部地区勘探程度低，找油前景良好。

1990年，十三届七中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，提出石油工业采取“稳定东部、发展西部”的战略方针。中国石油天然气总公司组织了西部地区的会战，加大鄂尔多斯、塔里木、准噶尔、吐哈等盆地勘探开发力度，西部油田石油产量由1990年的1031×10⁴t增至2019年的6473×10⁴t，占全国比例从7.5%增至33.9%，支撑全国石油产量稳步增长。全国石油产量由1990年13812×10⁴t增长至2015年历史最高峰的21456×10⁴t，2019年仍保持19101×10⁴t，年产量位居全球第六位。

为改变我国长期以来重油轻气、油气发展不均衡的情况，90年代以来，我国实施了“油气并举”战略，天然气工业进入了快速发展时期。随着克拉2、苏里格、普光、安岳等一批大气田的发现和投产，建成了塔里木、鄂尔多斯、四川盆地等天然气生产基地，我国天然气产量由1990年的154×10⁸m³增至2019年的 1776×10⁸m³。页岩气和煤层气也有了突破性进展，年产量分别达到153×10⁸m³和54×10⁸m³。天然气占我国油气当量总产量的比例由1990年的8%上升至2019年的42%，已接近我国油气产量的“半壁江山”。

1.4　20世纪90年代以来实施“走出去”战略，我国加快布局海外，权益产量突破2×10⁸t油当量

改革开放以来，我国国民经济持续高速增长，石油行业对国家经济发展起到了重要的支撑和推动作用。进入20世纪90年代，我国石油行业出现两大变化：一是逐渐由石油净出口国变成石油净进口大国；二是石油企业开始走出国门参与境外油气资源勘探开发。

“走出去”战略是我国发展开放型经济、全面提高对外开放水平的重大举措。1992年，党的十四大提出“积极扩大我国企业的对外投资和跨国经营”。1997年，党的十五大提出“更好地利用国内国外两个市场、两种资源，积极参与区域经济合作和全球多边贸易体系，鼓励能够发挥我国比较优势的对外投资”。2000年3月，全国人大九届三次会议把“走出去”战略提高到国家战略层面，2001年被写入《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，“走出去”战略开始进入加快实施阶段。

“走出去”战略源于石油问题，开发利用国外油气资源是“走出去”战略的主要内容之一。我国石油企业历经27年海外经营，已建成五大油气合作区，2019年，海外权益产量达到 2.1×10⁸t油当量，其中权益油、气产量分别达到1.67×10⁸t和540×10⁸m³，成为保障国家油气安全重要力量。

2　新形势下的“稳油增气”战略是我国油气安全的现实选择

2.1　“稳油增气”是提升我国能源安全的重要支撑

我国是世界能源消费第一大国，2019年，能源消费总量为48.6×10⁸t标准煤，约占世界消费总量的24%，其中煤炭57.6%、石油 19.7%、天然气7.8%、新能源14.9%。尽管油气占比低于煤炭，但在我国能源消费中占有重要地位。预计到2040年，油气占我国能源消费比例将进一步升至32%，其中天然气提高至14%，石油保持在18%。油气仍将是我国能源供给革命的主力军。

需要指出，经济社会对油气的依赖和资源分布的不平衡使油气具有明显的地缘政治属性，并成为国家之间博弈的工具和武器，也与国家安全联系在一起。从普通的燃料演化为重要的战略商品，进而影响世界经济的发展、国际格局的形成，乃至国家之间的冲突与结盟。我国能源总体对外依存度不高，能源安全风险集中体现在油气领域，近年全球地缘政治格局和能源格局的大变动，给我国高度依赖进口油气供应敲响了警钟。实现国内“稳油增气”是 保障我国油气安全，乃至能源安全的重要保障。

2.2　“稳油增气”是基于我国油气资源禀赋的现实目标

我国石油资源较为丰富，剩余地质资源量大致为（600~800）×10⁸t，2030年前可支撑年新增探明地质储量10×10⁸t以上，已探明未开发储量中，落实可开发地质储量超过40×10⁸t，具备支撑石油持续稳产的储量基础。但我国油田在沉积类型、油藏地质条件、勘探开发效益等方面相对较差，部分关键技术尚不成熟，不宜过度拔高原油生产能力。综合分析，原油产量保持在2×10⁸t左右持续稳产 是较为现实的目标。通过深化松辽、渤海湾等盆地精细勘探开发，控制东部油田产量递减；加快鄂尔多斯、准噶尔、塔里木等西部盆地及渤海、南海等海域油田增储上产，有望实现这一目标。

我国常规与非常规天然气资源勘探程度远低于石油，总体处于勘探早—中期，未来仍有发现大气田的可能。已开发气田储采比总体较高，常规气、非常规气储采比分别为40、45以上，具有较大的上产潜力。通过加大塔里木、鄂尔多斯、四川三大陆上盆地及南海、渤海、东海三大海域天然气勘探开发，巩固常规气、扩大页岩气、拓展煤层气，预计在2035年之前产量仍可以持续增长。

根据资源评价结果，我国剩余油气资源中，非常规油气占比不断上升，非常规天然气（包括致密气）正在成为天然气增储上产的重要接替领域。鄂尔多斯、松辽、准噶尔、渤海湾等主要含油气盆地页岩（致密）油资源丰度高、潜力大，非常规石油取得重大突破，有望在未来5~10年形成原油增储上产的接替领域。依靠“常非并举”，支撑原油长 期稳产和天然气持续上产。

2.3　“稳油增气”已成为油气行业普遍共识

2017年，国家能源局油气司时任司长接受媒体采访表示，“十三五”时期我国油气发展思路是稳油增气；中国石油天然气集团有限公司“十三五”上游规划中提出坚持“稳油增气”的指导思想；2018年，中国海洋石油集团有限公司时任董事长表示，将坚持“稳油增气，油气并举”的战略；中国石油化工集团有限公司总经理在2020年工作会议报告中强调，大力推进国内上游稳油增气降本。油气从业者和业内专家在“稳油增气”发展上的共识，既反映了油气行业的客观实际，也为实施此战略凝聚了最大共识。

3　未来我国油气发展的战略选择

3.1　将“稳油增气”上升为国家能源战略

将“稳油增气”战略写入“十四五”全国能源发展规划和《国民经济和社会发展第十四个五年规划》，围绕战略目标，在国家统一规划部署下，协调相关资源和单位，统筹技术、管理和政策，多管齐下，实现石油产量稳定发展和天然气产量持续增长。综合相关机构与学者预测，我国石油产量在2030年之前将保持在2×10⁸t左右，天然气产量到2030年达到2500×10⁸m³以上，可突破2×10⁸t油当量。

3.2　石油稳定发展的战略思路与部署

实施“减缓东部递减、加快西部上产、加大海洋开发”的发展战略，实现我国原油产量“十四五” 期间达到2×10⁸t并力争保持较长时间基本稳产。

一是减缓东部递减。以松辽盆地、渤海湾盆地为重点，深化精细勘探开发，积极发展先进采油技术，努力增储挖潜，提高石油采收率。

二是加快西部上产。以鄂尔多斯、准噶尔和塔里木盆地为重点，加大油气资源勘探开发力度，推广应用先进技术，努力探明更多优质储量，加大老油田提高采收率和新区产能建设规模，提高石油产量。

三是加大海洋开发。坚持做强渤海、拓展南海、加快东海的区域定位，按照自主开发与对外合作并举的方针，加快近海油气勘探开发，推进深海对外招标与合作，形成深海采油技术和装备自主制造能力，落实国家海洋强国战略，适时拓展南海中南部石油资源开发领域。

3.3　天然气快速发展的战略思路与部署

坚持常非并举、深浅并举，实施“加快西部、发展海域、拓展东部”发展战略。2025年前，扩大常规气、巩固致密气、拓展页岩气，确保页岩气规模上产。2025—2035年，巩固常规气，扩大页岩气，拓展煤层气，确保致密气稳产、页岩气与煤层气上产。

一是加快陆上西部地区天然气增储上产。西部地区是我国油气工业的主要增储上产区，以四川、鄂尔多斯、塔里木盆地为重点，突破海相深层页岩气规模效益开发瓶颈，加快海陆过渡相和陆相页岩气开发，天然气上产提速。

二是实现陆上东部地区天然气产量稳中有升。深化东部老区滚动勘探，重点加大沁水盆地煤层气资源动用，加强松辽盆地、渤海湾盆地深层气成藏地质规律研究，主要目标区在中深层火山岩气藏，力求在新层系和新领域获得重大发现。

三是大力推动海上天然气发展。按照“做强渤海、拓展南海、加快东海”的战略部署，立足渤海、珠江口、琼东南盆地天然气勘探，加大东海、莺歌海盆地天然气勘探力度，强化珠江口、琼东南盆地深水区、南海中南部的风险勘探，尽快形成深海采油技术和装备自主制造能力，大力提升海上天然气产量。

4　保障措施及建议

将“稳油增气”上升为国家战略是基于我国 油气资源现状、当前能源安全形势及未来油气发展趋势的基本判断，也符合我国当前油气工业发展阶段。通过实施该战略，势必将提升我国油气供给保障能力与水平。要确保“稳油增气”战略目标落地，必须在体制机制改革、技术理论创新及政策支持等方面系统配套，主要包括以下6个方面。

一是加强用地用海保障。加强油气规划与国土空间规划、“三区三线”划定、土地利用规划等相关规划的协调衔接。统筹协调化解生态环境保护、海上通航、军事保障等与油气资源开发的矛盾。

二是加大油气勘探开发理论技术创新和装备研制。发挥新型举国体制优势，加快构建油气关键核心技术攻关体系，着重聚焦“两深一非一老”（深层深水、非常规、老油田提高采收率），突破关键勘探开发理论、工程技术与装备瓶颈，攻克“卡脖子”技术，全力支撑主要领域增储上产。

三是优化国有企业考核机制。突出对增储上产的激励和考核导向，鼓励主要石油企业加大非常规、低品位等资源开发力度，扩大产能建设基础和实践，不断提高开发水平。

四是以市场化改革为导向，激活上游市场活力。引导和鼓励符合条件的境内外各类市场主体参与油气勘探开发，建立健全矿业权流转市场，推动油气资源回归商品属性，激活上游市场。

五是加大财税政策支持力度。降低非常规、深水、三次采油、稠油热采开发的税负水平，完善并延续非常规气开发奖补政策，根据资源禀赋特点，适当调整石油特别收益金起征点和征收率。

六是设立国家油气风险勘探基金。资金规模原则上每年50亿元左右，由中央预算内财政资金统一安排，石油公司和社会资本按照1:1～1:2比例匹配风险勘探投资。重点解决基本具备石油地质条件、风险大、投资规模大、具有重大战略意义的新区新领域勘探问题，并强化新类型油气探索，力争实现重大战略发现和突破。