我国基于互联网的新业态、新模式蓬勃兴起，众创、众包、众扶、众筹（简称四众）快速涌现，呈大众化、平台化、规模化、国际化发展之势，正在成为创业创新的重要支撑平台。四众通过“互联网+”实现劳动、知识、技术、资本等生产生活要素的最低成本集聚和最大化利用，催生新供给、释放新需求、绽放新活力。是稳增长、调结构、促改革、惠民生的关键力量。《国务院关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》（以下简称《指导意见》）是落实党中央、国务院关于“互联网+”行动和“大众创业万众创新”的政策性文件，是推进四众发展的顶层设计文件。《指导意见》提出以众智促创新、以众包促变革、以众扶促创业、以众筹促融资等重大发展方向和十七条重点举措，旨在激发全社会创业创新热情，指导四众规范发展，进一步优化管理服务。四众有利于开辟众人创富、劳动致富、共同富裕的发展新路径，对实现新常态下新旧动能的转换具有重大意义。 
　　一、借势兴起，步入融合变革新阶段
　　经过二十多年的高速发展和积累沉淀，我国互联网规模庞大，应用活跃。特别是近些年来，借助市场规模高速增长之势、融合创新纵深推进之势、深化改革简政放权之势，众创、众包、众扶、众筹在经济社会各领域如雨后春笋般快速涌起，动力强劲，潜力巨大，成为发展新经济的亮点。
　　（一）聚众智促创新，众创平台不断壮大
　　众创平台是帮助广大创业者聚集和链接各类创业资源的孵化平台，能够提供部分或全方位的创业服务，创业者可以专注于核心业务，利于创意和创新成果的快速转化。全球聚焦于创业创新孵化的众创平台发展迅速，在美国硅谷地区，由创业咖啡、网络孵化器、创客空间等新型众创平台构筑的完善的创业创新生态，不断孕育出引领全球的前沿技术、商业模式和创新企业，成为推动美国经济发展的动力之源。在我国，北京、上海、深圳、杭州、武汉、青岛等地区已经诞生一大批各具特色的线上线下融合的众创平台，包括创业咖啡、创客空间、创新工场等专业孵化平台；腾讯的开放网络孵化平台已有五百万开发者创业，开发者分成超百亿。海尔“海创汇”内部创业平台已诞生四百多个项目，孵化和孕育着两千多家创客小微公司。我国已经成为位居全球前列的创业大国。
　　（二）合众力增就业，众包平台加速渗透
　　众包平台是帮助任何主体将特定任务分包给不特定社会大众的服务对接平台，通过大规模社会化协同、聚众力集众智的方式完成特定任务。有“世界最大酒店”之名的民居众包分享平台Airbnb，已拥有来自191个国家的超过150万名房客。通过众包模式分享私家车的Uber平台，已拥有超过百万司机，成为全球最大的出租车公司。IBM、宝洁等行业巨头纷纷通过众包模式吸收来自全球的外部研发力量降低企业研发成本。我国众包发展迅猛，作为最大的创意众包平台，猪八戒网的注册创业者超过1300万，卖家三百万，为25个国家和地区提供了380万次定制化创意服务，提供“猪标局”等线上线下融合的延伸性高增值服务。众包模式还在研发设计、内容创造，以及交通出行、物流快递、教育培训、旅游度假等生活服务领域深入应用，滴滴出行、人人快递、YY教育、途家网等一大批众包平台企业快速崛起，掀起分享经济发展大潮。
　　（三）汇众能助创业，众扶平台蓄势待发
　　众扶平台是通过政府和公益机构支持、企业帮扶援助、个人互助互扶等多种途径，共助小微企业和创业者成长，构建创业创新发展良好生态的创新形式。来自政府、产业、公众等各层面的众扶活动不断涌现，氛围浓厚、深入人心的众扶文化正在形成。北京、上海等地方政府积极开展公共数据开放实践，鼓励公众利用公共信息资源开发创新应用。上海、广东、深圳等地试行的创新券政策，为小微企业提供了免费使用科研场地和设施平台的机会。联想等行业领军企业为有创业意向的科技人员进行全方位、系统性、实战型的创业能力免费培训，培训超过万人，产生扶持创业的积极效应。基于开源社区和网络互助平台的公众互助众扶形式不断涌现。
　　（四）集众资促发展，众筹平台异军突起
　　众筹平台是个人或企业通过互联网向社会公众或组织募集资金，是中小微企业筹集早期发展资金的重要途径。近些年，我国众筹行业呈爆发式增长，主要有实物众筹、股权众筹和网络借贷三种模式。在电子商务龙头企业引领下，实物众筹规模迅速扩大，覆盖消费电子、艺术出版、影视娱乐等多个创意领域。2015年上半年，项目总数超过1.2万个，累计筹款金额达8亿元，同比增长300%。一批极具发展前景的创新创业企业脱颖而出，如小牛机车、三个爸爸净化器等融资超过千万。股权众筹影响较大，大多数股权融资平台开展的是私募股权融资，与真正意义上大众化、开放式股权众筹相差甚远。网络借贷连续翻倍式增长，交易规模4年增长81倍，平台数量增长超过30倍。2015年上半年，网络借贷平台数量超过两千家，累计成交量突破6835亿元，贷款总量全球第一。股权众筹、网络借贷的监管尚未规范，中国人民银行、证监会、银监会等部门正在加快完善管理制度。
　　二、意义深远，支撑双创发展新平台
　　《指导意见》立足国情，顺应“互联网+”时代融合创新变革大势，鼓励支持四众发展，是壮大新经济的需要，是创业创新的需要，更是构建开放竞争新秩序的需要。
　　（一）打造协作分享新经济
　　分享经济是适应时代发展的新经济模式，也是未来最重要的经济模式之一。全球分享经济快速发展，孕育了一大批极具发展潜力的新兴平台类公司，成为拉动经济增长、激发潜在动能的驱动力量。众包、众筹是分享经济应用的重要模式。大力发展众包、众筹，创业、创新和就业的门槛更低、成本更小、速度更快、方式更活，有利于拓展我国分享经济的新领域，使大众线上分享有回报，线下岗位有工资，既参与创新又分享成果，还会孵化一大批新型小微企业。大力发展四众将触发生产方式、管理方式的变革，有利于充分发挥闲置资源的潜在价值，实现效率提升和绿色发展；有利于降低企业研发、生产和用工成本，实现开放创新和弹性供给；有利于创新资源“引进来”、创新能力“走出去”，培育面向全球化竞争的开放型新经济。
　　（二）激发创业创新新动能
　　《指导意见》以四众为支撑平台促进创业创新，拓展就业空间，激发蕴藏在人民群众之中的无穷智慧和创造力，将我国的人力资源优势转化为人力资本优势，增强创新发展新动能。一是鼓励网络众创平台、创业基地、农民工返乡创业园等实体或虚拟众创空间的建立，为创业提供便捷资源服务，激发大众参与热情。我国已保持持续一年半以上每天有1万多家新企业注册成立。二是四众平台服务模式拓展延伸到生产生活等多个领域，加速产业组织、生态环境、交易机制和服务理念为核心的创新变革，进一步丰富行业竞争方式，优化产业格局，激活潜在市场供给与需求，开辟创新发展空间。三是四众以多种方式，带动广大开发者、劳动者以及社会工作者，灵活分散就业，扩展就业渠道，让更多的人为社会创造价值。
　　（三）构建开放竞争新秩序
　　开放竞争新秩序是推动四众健康可持续发展、构建开放型经济新体制、形成国际竞争新优势的重要保障。打破行业壁垒、激发企业活力、实现公平竞争，是进一步推动四众发展壮大的基础和前提。《指导意见》坚持深化改革和扩大开放的基本理念，推动简政放权、完善行业准入制度，这有利于在四众发展中处理好政府与市场的关系、营造公平竞争环境，有利于满足四众平台跨界创新、提供融合服务的制度需求。其次，内部众创平台、制造运维众包、企业分享众扶、众筹等四众新模式对国有企业创新管理制度和经营理念具有重要借鉴意义，发展四众将助力国有企业改革，提升创新能力。《指导意见》突出强调平台内部治理，创新行业监管方式，这有利于加快完善信用体系、知识产权保护、消费者保护、信息安全等创业创新发展环境。
　　三、问题导向，聚焦四众发展新挑战
　　四众运营具有资产轻、主体多、用工活等特点，正在颠覆甚至重构传统组织管理模式和产业价值取向，对既有市场准入体系和监管规则产生巨大影响，对社会基础信用环境提出愈为迫切的要求。 
　　（一）多元主体突破现有市场准入制度
　　现有的管理制度建立在行业边界清晰、职能明确的管理基础之上。基于“互联网+”的众包、众筹，跨界融合，形态多样，性质各异，突破了既有的边界和范围，引发新的准入问题。我国在交通出行、物流快递、金融服务、健康医疗、教育培训等领域存在较高行业壁垒，这些领域往往是四众创新最活跃的领域。在快递领域，根据我国《邮政法》和《快递条例》的相关规定，从事快递经营的主体必须是企业法人，快递业务的人员需持有快递员职业资格证，而快递众包的发展实践已经超出这些规定限制。很多提供家政、美妆、速运等生活服务的众包企业，平台有超过万名的自由签约劳动者。在金融领域，《证券法》、《公司法》规定，未经国务院证券监管机构批准禁止公开发行和募集资金人数不得超过200人。股权众筹通过互联网面向大众公开小额融资方式，与该规定冲突。
　　（二）变革创新要求监管方式加快转变
　　四众发展涉及众多行业领域，海量新兴市场主体涌入市场，用户形态深刻变革。“产消者”模糊了生产者和消费者的界限，对市场主体直接监管的难度加大。很多服务提供主体均为兼职个体，市场进入和退出更加自由灵活，对市场行为全面监管难度较大。监管部门不可能实时掌握所有劳动者的相关信息，也不可能逐一对其资质进行审核。四众的业务形态和组织形态也发生深刻变革。众包企业依托专业化服务平台集聚供需双方，跨地域快速扩张，形成专业领域的企业领导地位。出租车公司没有自己的车辆，酒店没有自己的客房，物流企业没有自己的仓储和运输，创意服务企业没有自己的设计师等，平台企业一般并不直接面对消费者，但作为服务交易的撮合者，其权利和义务界定模糊，易引发权益纠纷。这要求政府管理部门顺应发展趋势，加快完善和调整其监管方式和监管手段。 
　　（三）快速渗透亟需加强信用体系建设
　　四众商业模式的核心就是通过互联网建立起个体与个体、个体与企业之间直接的服务、交易以及相互间的信任关系。特别是对依托陌生人服务或交易的网络约租车，自由快递人、本地人导游等服务，有效帮助用户识别可信服务或交易对象是其商业模式成功的关键。与美欧等成熟的社会综合信用环境相比，我国陌生人之间还普遍缺乏基本的信任，个人与企业诚信体系建设差距较大。以私人住房分享为例，有效保障租客和房主的人身安全和财产安全是该模式成功运营的前提。基于个人信用体系，Airbnb为代表的住房分享平台快速发展壮大，中国类似模式的发展相对滞后。
　　全球看，四众领域发展所面临的问题和挑战具有高度相似性，各国政府都在积极探索应对之策。如美国已经有包括加州、西雅图、芝加哥等20多个州或市承认了Uber的合法地位。最近，美国政府还进一步修订完善了《创业者投资（JOBS）法案》，给予股权众筹证券发行豁免地位。在欧洲，荷兰阿姆斯特丹通过立法，将以Airbnb为代表的互联网家庭旅店业纳入监管，并征收5%的旅游税，以保证传统酒店业的公平竞争。整体看，各国普遍采取顺应大势、包容创新、规范发展的应对举措。相比较，我国信用体系建设相对滞后，四众发展将面临更大的市场认知、培育和监管方面的挑战。
　　四、因业施策，释放四众发展新活力
　　《指导意见》针对四众“准入、监管、信用”三大关键问题，提出了“推进放管结合、完善市场环境、强化内部治理、优化政策扶持”四个方面的保障措施。从创业者或劳动者的角度看，《指导意见》的发布实施既释放出政策利好，也提出了规范要求。

　　（一）着力改革创新，营造包容发展环境
　　《指导意见》顺应大众创业、万众创新的发展要求，利用我国互联网应用创新的综合优势，充分发挥广大人民群众的创业创新活力，推动解决发展中面临的主要问题。一是推动传统强管制领域准入门槛进一步降低。从国家层面明确要在交通、物流、快递、金融、医疗、教育等传统强管制性领域创新准入制度，要求交通运输部、邮政局等行业主管部门放宽市场准入条件，这将有助于解决当前大多数平台类企业面临的准入难问题。二是促进政府公共服务水平更加优化。明确指出要在四众领域加快商事制度改革，放宽新注册企业住所登记条件限制，通过改革不合理的限制，为创业创新提供更加高效便捷的工商服务；同时，将进一步清理和取消不合理的职业资格许可认定，营造良好的政务服务环境。三是加快信息资源开放共享。推动四众平台企业与行业监管、企业登记等相关部门间的信息互联共享，通过推进国家信用信息共享交换平台等相关信用信息平台、系统与四众平台企业信用体系的互联互通，将有效降低交易双方的信息不对称、防范和降低企业经营风险。四是扩大财政扶持政策覆盖面。传统财政扶持政策主要面向线下实体企业，对实体营业场所和固定资产投入等硬性指标有严格要求，《指导意见》提出，对线下实体众创空间的财政扶持政策要惠及网络众创空间，减轻创业创新者的财政负担。加大政府购买服务，进一步支持四众企业做大做强。
　　（二）明确规范要求，引导四众健康发展
　　《指导意见》提出引导和促进四众健康有序发展的四方面要求。一是要创新监管方式，由以事前为主向事前、事中、事后全周期管理转变，放管结合，依托大数据技术、随机抽查机制等技术手段加强事中监测，加大事后处罚力度。二是要加快建立信用体系，构建广泛的信任关系。完善的信用体系是安全交易的基础，通过实名认证制度等方式实现四众参与主体与其信用基础的识别和映射，帮助用户识别可信服务或交易对象，全面降低交易风险。三是由政府管理为主向多元主体参与治理转变，充分发挥平台企业内生治理作用，明确其在质量管理、内容管理、社会保障等方面的责任、权利和义务，强化行业自律指引和规范，形成企业、用户和社会第三方共同参与的治理局面。四是要坚持创新驱动发展战略，把国企改革与大众创业、万众创新紧密结合。李克强总理指出，“双创”不仅是个体和小微企业的兴业之策，也是大企业特别是国有企业的强盛之道。国有企业在深化改革中可以依托“互联网+”，打造众创、众包、众扶、众筹等平台，通过生产方式和管理模式变革，使创造活力迸发、创新能力倍增，推动国有企业在改革创新中实现更好发展。